1. 引言

近年来，随着经济社会的快速发展，我国的生态环境破坏也日益严重，加强环境保护和生态文明建设已刻不容缓。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局。十八届三中全会提出了“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度”的要求。十九大提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，坚持人与自然和谐共生 [1]。

生态环境损害司法鉴定在打击环境损害、维护相关法人合法权益、保护与恢复生态环境等方面具有重要作用 [2]。当前我国对于“环境损害司法鉴定”的定义为：在诉讼活动中鉴定人运用环境科学专门知识，采用现场勘验、检测、实验模拟或者综合分析等技术方法，对环境或者生态破坏案件中涉及的专门性问题进行鉴别、判断并提供鉴定意见的活动，并提出环境损害司法鉴定解决的专门性问题包括确定环境损害性质、程度和范围，因果分析，损害量化及生态环境修复方案制定等 [3]。

我国司法鉴定的行政管理主体是司法行政机关，而生态环境损害司法鉴定评估纳入司法鉴定的时间较晚。2015年12月21日，最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合发布了《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》(司法通[2015] 117号)，对从事生态环境损害司法鉴定业务的鉴定机构和鉴定人实行统一登记管理。2014年司法部和生态环境部(原环境保护部)共同印发了《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》(司发通[2015] 118号)，确定了生态环境损害司法鉴定“双结合管理方式”，并且提出了鉴定评估生态环境损害需要解决的重点问题。2016年5月，司法部发布《司法鉴定程序通则》(司法部令第132号)对生态环境损害司法鉴定程序进行规范。2016年11月12日，最高人民法院环境损害司法鉴定研究基地成立(人民法院报，2016)。2018年7月，司法部、生态环境部发布《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》(司法通[2018] 54号)，该评审细则的发布使得具备资质的司法鉴定机构在进行生态环境污染事故鉴定时更具有权威性。

2019年5月，司法部联合生态环境部发布了《环境损害司法鉴定执业分类的规定》(司发通[2019] 56号)，规范了生态环境损害司法鉴定执业活动，明确界定了环境损害司法鉴定机构的业务范围和鉴定人的7大执业类别。2020年6月司法部发布实施《司法鉴定行业标准体系》(SF/T0061-2020)等20项行业标准，其中包含《司法鉴定行业标准体系》(SF/T0061-2020)、《司法鉴定技术规范编写规则》(SF/T0062-2020)、《环境损害致人身伤害司法鉴定技术导则》(SF/T0068-2020)、《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》(SF/T0074-2020)等导则与规范。

2016年1月7日，一个国内外多学科(环境监测学、环境科学、环境法学、环境经济学等交叉学科)专家交流的平台——中国环境科学学会环境损害鉴定评估专业委员会成立。2019年7月30日，山东大学在国家教育体系内首次设立专门从事生态环境损害鉴定的研究机构——山东大学生态环境损害鉴定研究院，同年10月24日，司法部生态环境损害司法鉴定理论研究与实践基地在山东大学挂牌成立。2021年1月，中国在山东大学设立了第一个关于生态环境损害司法鉴定的“环境法医学”交叉学科硕博点。

这一系列政策法规、标准体系的出台，委员会、研究院、基地、学科的设立，表明国家对生态环境损害司法鉴定这一领域工作的高度重视，也为未来发展奠定基础。但生态环境损害案件进行鉴定的过程往往较为复杂，且涉及多个学科。例如需要对污染物进行性质鉴别、明晰污染物对生态效应的影响，依据食物链关系确定对人体健康的危害，以及把生态损害进行实物量化并明确赔偿金额，最终依照法律条文、技术标准进行生态修复等。例如“塔斯曼海”号轮船渤海湾溢油污染案、蓬莱19-3平台溢油案，溢油污染的是近岸海域，尤其渤海湾是一个半封闭的内海，区域内海水需较长时间才能交换，生态环境较为脆弱，海水自净能力差，一旦出现污染将会导致难以修复的生态损害，然而对于溢油造成的生态损害如何量化是没有标准可以参考，以及油污的去除困难等一系列因素影响最终赔偿金额的确定。

早在1990年，美国环境保护专家Robert Morrison首先提出了“环境法医学”的概念，用于指导生态环境损害鉴定工作的开展。2003年，英国威尔士大学设置环境法医学相关专业，随后美国的俄克拉荷马大学、澳大利亚的堪培拉大学、瑞典厄勒布鲁大学、英国克兰菲尔德大学等学校相继设立了本专业的硕士学位。但中国的生态环境损害司法鉴定起步较晚，在当前的发展中也存在诸多问题。例如缺乏针对性政策文件、技术标准，导致进行案件的审理时只能依据其他司法鉴定标准，致使最终处理结果难以令委托人认可；司法鉴定机构、鉴定人分布不均以及执业分类不合理，这些人为因素限制了其发展；另外生态环境损害复合型人才匮乏，国内只有山东大学成立了生态环境损害鉴定研究院，设立了“环境法医学”的硕博点，但每年培养学生的数量较少，难以满足巨大的人才需求；以及生态环境损害司法鉴定业务的开展缺少明确的收费标准，国家尚未出台生态环境损害司法鉴定收费指导目录，针对不同检测项目的费用无法确定，基本按照鉴定成本或行业通行标准进行收费，委托人无法承受较高的鉴定费用。

2. 生态环境损害司法鉴定当前存在的问题

虽然中国的生态环境损害司法鉴定已经有了初步的发展，但依然存在诸多问题。为深入了解我国生态环境损害司法鉴定现状和存在的问题，同时为了全面加强环境损害司法鉴定机构和鉴定人管理、服务工作，山东大学生态环境损害鉴定研究院(司法部生态环境损害司法鉴定理论研究与实践基地)对福建、海南、广东、河北、山东5省11家环境损害司法鉴定机构进行了调研。结合已有案例、文献报道和此次调研结果，发现主要存在的以下问题。

2.1. 生态环境损害司法鉴定缺乏可执行的技术标准

2019年6月受司法部公共法律服务管理局委托，中国环境科学学会环境损害鉴定评估专业委员会组织由高振会、张书豪、毛锋等学者主编了《生态环境损害鉴定评估法律法规与标准汇编》并发表，该书共汇编了592个生态环境损害相关的鉴定标准，通对以上标准的梳理，发现目前与生态环境损害鉴定相关的技术标准很多，但专门用于生态环境损害司法鉴定的技术标准非常匮乏，这些标准未能形成完整的技术支撑体系，因此目前只能参考应用相近的生态环境损害鉴定技术标准开展工作，由于选取的标准因人而异，导致鉴定结论出现差异性。因此很多情况下鉴定人只能出具专家意见，不能出具司法鉴定意见，这降低了证据的可采性，不利于法官判决 [4]。国家层面现在出台了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》(环办政法[2016] 67号)等一些列法规标准，这些标准体系虽具有一定的指导性，但总体上可操作性差 [5]。缺乏生态环境损害价值量化的标准。例如2017年4月15日，张某等三人携带电钻、岩钉、铁锤、绳索等工具攀爬江西三清山的“巨蟒峰”，攀爬过程中在巨蟒峰岩体上打入26个岩钉 [6]，最终判处三被告连带赔偿环境资源损失费600万元人民币 [7] [8]。山东省济南市章丘区皋村废弃的3号煤井发生非法倾倒危险废物事件，大量废酸液、废碱液被先后倒入，混合后产生有毒气体，造成4人当场死亡。该案件最终判定的生态环境损害评估额高达2.4亿元 [9]，那么对于2.4亿元的评估又是如何而来？这些都没有明确的依据。

标准与标准之间也存在互相矛盾之处。例如目前河口主要采用河海划界的方式，但在实际操作中随意性较大 [10]，河口边界在《环境保护法》、《海洋环境保护法》等法律中都没有明确划定海水与淡水的交界点，因该此区域开展司法鉴定时，鉴定人会选择不同的技术标准，虽然在国家和行业标准如《湿地分类》(GB/T24708-2009)、《河口生态监测技术规程》(HY/T085-2005)等进行规定，但其法律效力较低，相关管理部门对此并不完全认同，导致执行效果差。对于河口究竟按照《地表水环境质量标准》(GB 3838-2002)，还是《海水水质标准》(GB 3097-1997)进行管理备受争议 [11]。

此外，标准的发布与更新缓慢，无法与新技术、新方法相匹配，致使在实际案件处理过程中，标准存在滞后性。例如，当森林被烧毁之后，如何对原来的森林进行价值量化？此时只能引用其他区域的数据作为被破坏区域的参考，导致核算结果与实际情况之间产生较大差异。在某些缺乏相关标准的情况下，鉴定人可能参考其它标准(例如调查标准或监测标准)进行鉴定。但由于不同类别标准的出发点和目的性不同，导致不能完全适用 [9]，以致在生态环境损害等方面的判定存在很大差异，很难令被告人完全信服。

2.2. 生态环境损害司法鉴定相关法规缺乏针对性

生态环境损害司法鉴定具有自己的特点，不能完全照搬其他三大类鉴定的程序。《司法鉴定程序通则》(司法部令第107号)并不完全适用于生态环境损害司法鉴定。例如，《通则》规定现场取样时鉴定人必须到场，而实际工作中，取样有专门人员，他们有自己的工作程序和技术规范，而鉴定人在取样方面可能并不专业，其实际到场并不能发挥太大作用。另外，《通则》比较宽泛，对很多问题都没有作出详细规定，例如《通则》未对司法鉴定的“鉴定材料”作出具体规定，而是要求司法鉴定机构建立材料管理制度，不同机构之间的管理制度不尽相同，这就会导致材料在接收、保管、使用和退还时产生问题。《通则》也未规定回避原则的适用问题，对于“有利害关系”这一方面也缺乏详细解释。

鉴定启动程序不明确。除《通则》规定的办案机关(办理诉讼案件的侦查机关、审查起诉机关和审判机关)可以委托进行司法鉴定外，很多生态环境损害案件的鉴定是由环保等有关部门发起的，为使鉴定启动程序快速启动，应当扩大鉴定程序的启动主体 [12]。

鉴定时间不足。《通则》中规定鉴定人应当在30个工作日内完成鉴定，对于复杂、疑难、特殊技术问题经批准可适当延长时间，然而造成生态环境损害事件的原因一般都较为复杂，涉及面广，为保证鉴定过程有序、高效的进行，应当延长鉴定时间 [13]。

2.3. 生态环境损害司法鉴定执业分类方式不合理

司法部、生态环境部联合印发的《环境损害司法鉴定执业分类规定》(司发通[2019] 56号)将生态环境损害司法鉴定执业分为7大类，并规定每个鉴定人只能从事其中两类鉴定工作。然而实际的生态环境污染往往情况非常复杂，且并非只在单一环境介质中发生，因此这种分类人为限制了鉴定人的发展。例如，河流被污染后，污染物可能迁移至地下水、土壤、近海等不同的环境介质中，甚至挥发至大气中，从而对多种环境类型造成污染，因此涉及多个鉴定类别 [14]。而这种简单粗暴的分类方式，造成同一个案件需要多个拥有不同鉴定类别资质的鉴定人参与开展工作，增加了鉴定机构的成本 [15]。从图1可见，各执业分类中鉴定人的比例分布并不均匀，具有生态系统环境损害鉴定资格的人员比例高达40%，而持有近岸海洋与海岸带环境损害鉴定资质的鉴定人不足6%。

此分类方式也限制了鉴定机构案件受理范围。例如海事司法鉴定被归到生态环境损害司法鉴定后，只能进行油品、化学品等海洋污染类鉴定，而海上交通事故鉴定等项目被切割掉，只有当海上交通事故造成污染时才可受理此类鉴定项目。海上交通事故并不是导致海洋污染的主要原因，由于事故导致的污染物泄漏才是主因。因此，海事司法鉴定机构的案件受理范围被缩小。

Figure 1. The proportion of forensic experts of environmental damage in the seven categories of professional qualifications in China

图1. 当前我国环境损害司法鉴定人在七类执业资格中的占比

2.4. 生态环境损害司法鉴定缺乏复合型人才

生态环境损害司法鉴定工作技术性强、包含面广，对于鉴定人综合素质要求较高。合格的生态环境损害司法鉴定人需要具备专业的技术能力，这一能力要求能够现场快速检测、分析污染物的特征、制定生态修复方案、确定因果关系以及核算检测费用和生态修复费用，同时又要具备基本的法律知识，熟悉司法鉴定程序，因此鉴定人需要具备化学、环境、生物、法律、经济等多门学科的知识。

目前生态损害司法鉴定人才缺口非常巨大，全国各地公安系统环境案件侦查机构、检察院、环境公益诉讼机构、法院环境资源审判法庭、生态环境主管机关、自然资源管理机关、环境损害司法鉴定管理机关、环境损害司法鉴定机构、各大高校和科研机构等单位，均需求大量环境法医学领域相关人才。全国环境损害司法鉴定人员中具有大学本科学历的人数约占42%，而具有博士研究生学历的不足20% (图2)。目前中国只有山东大学设立了环境法医学硕/博士点，明年才能开始招生，因此在相关领域的人才培养与输送方面还存在一定的滞后性。

Figure 2. Educational background distribution of forensic experts in China

图2. 全国司法鉴定人学历分布图

2.5. 生态环境损害案件收费标准存在差异

我国生态环境损害司法鉴定业务的开展缺少明确的收费标准。目前国家尚未出台生态环境损害司法鉴定收费指导目录，针对不同检测项目的费用无法确定 [16]，实践中基本按照鉴定成本或行业通行标准进行收费。另外生态环境损害司法鉴定的复杂性、多重性以及发生损害时污染面积大、程度高，导致鉴定费用远高于法医类、物证类和声像类鉴定收费，但委托人仍以固有认知来衡量生态环境损害的鉴定费用，然而最终的鉴定费用较高，导致委托人难以接受。

司法鉴定费用还存在如下问题。第一，当前压缩司法鉴定费用甚至免费鉴定的趋势是不可持续的，这些做法不利于司法鉴定机构和鉴定人的正常生存与发展。司法鉴定风险高，成本高，应当对司法鉴定人和鉴定机构进行费用保障 [17]。第二，生态环境损害由破坏者担责，鉴定费用也由破坏者承担，但此类案件通常周期很长，当前提倡先鉴定后收费的司法实践，鉴定结束后，机构无法立即收到鉴定费用，导致资金无法正常周转。第三，生态环境损害司法鉴定案件，涉及范围很广，鉴定成本高，有些案件鉴定费用超出损害赔偿费用，导致鉴定无法继续。第四，生态环境损害案件多为突发性，这对于非专门性司法鉴定机构来说，无法将本部分费用列入当年财政预算，鉴定费用难以保障。

2.6. 全国生态环境损害司法鉴定机构、人员分布极其不均

截止到2020年12月，我国的环境损害司法鉴定机构全国总数为145家(图3)，全国环境损害司法鉴定人员为3006人(图4)。只有江苏、山东、云南、海南、江西的环境司法鉴定机构超过10家，有25个省市低于10家。全国各省市中司法鉴定机构总数最多的是江西省，但其数量也只有25个。司法鉴定人员数高于100的省份仅有9个，低于20人的省份有4个。

Figure 3. Distribution of environmental forensic institutions in China

图3. 全国环境司法鉴定机构数量分布图

Figure 4. Distribution of the numbers of forensic experts on environmental damage in China

图4. 全国环境损害司法鉴定人数量分布图

近几年生态环境损害司法鉴定案件累计一万四千余件，年平均增速约为25%，但仅有17%左右的案件进入司法程序 [18]，这表明环境损害司法鉴定机构和鉴定人数量远远不能满足现实需求。且各地司法鉴定的发展水平差异巨大，结构不优化、布局不合理，一些司法鉴定机构虽然具备资质，但其所从事的方面比较单一，导致在实际鉴定时无法满足鉴定要求 [19]。

2.7. 生态环境损害司法鉴定各省市合格标准不一

根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》第十六条规定，于2005年9月30日公布实施《司法鉴定人登记管理办法》(司法部令第96号)。全国实行统一的司法鉴定机构及司法鉴定人审核登记、名册编制和名册公告制度，由司法部组织制定全国统一的司法鉴定实施程序、技术标准和技术操作规范等司法鉴定技术管理制度并指导实施等，但由各省级司法行政机关负责本省的司法鉴定机构及司法鉴定人的评估、监督工作。因此各省在培训内容以及最终合格证的发放等方面要求都不同，导致最终各省机构、鉴定人的资质都存在差距 [20]。

3. 对中国生态环境损害司法鉴定发展的建议

从前文可知，目前中国的生态环境损害司法鉴定还存在诸多问题与不足，这些已成为目前中国生态环境损害司法鉴定发展的限制因素。为推动这一领域的较好、较快发展，必须尽快建立统一的生态环境损害司法鉴定标准体系 [21]，规范生态环境检测鉴定的技术方法，完善责任追究制度，培养相关复合型人才，保证司法鉴定过程的公平、公正等。具体建议：

1) 司法鉴定技术标准。梳理现有生态环境方面的国家标准、行业标准、地方标准、科研论文等，通过修改意见或技术导则方式，将其转化为生态环境损害司法鉴定技术标准；同时，加快制定并完善专门的生态环境损害司法鉴定技术标准。对于专业性领域，例如生态价值核算方面，邀请经济学领域专家参与标准制定工作。另一方面科技部、司法部及其他部委应加大资金投入，鼓励以立项的方式支持标准的研发与制定；鼓励科研力量较强的大学、科研机构等参与编写相关标准。敦促司法部以立法或认可等方式出台相关标准 [22]，确保全国范围内生态环境损害司法鉴定标准的统一性。

2) 鉴定程序。制定《司法鉴定程序通则》(司法部令第132号)细则，专门制定适合生态环境损害司法鉴定的程序，结合实际情况对通则规定较宽泛或不适用生态环境损害鉴定之处进行修改完善。对鉴定材料、人员回避问题、鉴定人取样、鉴定启动程序、鉴定的委托期限、鉴定意见书格式等进行详细规定。例如在取样方面加强专业取样人员培训，采用现代先进设备，减少或取消鉴定人现场取样；适当扩大鉴定程序的启动范围，把生态环境保护等部门委托的鉴定也纳入司法鉴定范畴；对鉴定的委托期限重新进行规定，考虑延长委托期限(延长至90天)或采用当事人约定的方式规定委托期限；根据实践要求，重新制定鉴定意见书格式，同时鉴定机构应当对鉴定报告进行质量把控，保证报告质量；落实先委托后鉴定，落实收费鉴定，保证鉴定机构和鉴定人可持续发展；强化主管机关——司法行政部门在鉴定中的协调作用，保障相关工作的顺利开展。

3) 执业分类。重新划分生态环境损害司法鉴定执业分类，使其符合实际执业需求，而不是简单的按照空气、地表水与沉积物、土壤与地下水等空间区域划分。取消鉴定人只能从事两个类别鉴定工作的限制。鉴于船舶也属于交通工具，建议将海上交通事故，例如船舶碰撞，归到痕迹鉴定范围。明确司法鉴定执业分类，将促使案件发生时的处理更加准确、及时。

4) 鉴定人员。建立生态环境损害司法鉴定专家库，储备各领域专家，以外聘、咨询、顾问的形式弥补司法鉴定机构人员的不足，既增加各专业领域专家的数量，又可降低鉴定机构运行成本。外聘专家在开展专业性极强或冷门领域生态环境损害司法鉴定工作时更能体现其优势。

5) 人才培养与继续教育。鼓励大学、科研院所等高端人才聚集、软硬件实力强的单位成立生态环境损害司法鉴定机构，弥补社会上相关机构技术实力不足的短板。对司法鉴定人开展继续教育，进行专题培训，加强实际案例等方面的培训，鼓励多开展实战型的课程，减少纯理论课程培训。加快生态环境损害司法鉴定学科建设，创新人才培养模式，提高生态环境损害司法鉴定领域相关学生的科研能力和实践技能，增强工作能力，培养知识体系完备的“国际化、创新型、复合型”的高层次人才。培养更多的高质量人才，将会使生态环境损害司法鉴定工作更加有效进行，加快发展进程。

6) 鉴定收费。制定生态环境损害司法鉴定收费地方标准或行业标准，从而使生态环境损害司法鉴定收费有据可循，依靠收费维持和促进司法鉴定人与鉴定机构队伍建设与发展。非专门性的鉴定机构，可在每年的财政预算中，提前列出下年度本单位司法鉴定经费，政府应当对此在财政上予以支持。收费标准中也应当对鉴定报告的价值作出规定，以满足突发性生态环境损害案件发生尽快鉴定，确保结果更加可靠、有效、真实。

4. 结论

随着生态文明思想理念不断深入，中国的生态环境损害司法鉴定得到了较快发展，技术标准逐步完善，司法鉴定机构、鉴定人更加合规合法，高质量的人才也在有序培养中，一系列举措都在为建设美丽中国做出积极贡献。经过对不同机构的调研，针对目前生态环境损害司法鉴定所存在的问题更加明晰，为今后的发展奠定基础。

致谢

感谢司法部公共法律服务管理局对本工作的大力支持，感谢河北中旭生态环境损害司法鉴定中心、福建历思司法鉴定所、集美大学海事技术司法鉴定中心、海南省森林资源司法鉴定中心、海南国源土地矿产勘测规划设计院、海南省地质综合勘察院、海南省林业科学研究所、海南省资源环境调查院、海南省海洋与渔业科学院、生态环境部华南环境科学研究所(华南环境损害司法鉴定中心)和山东国评环境损害司法鉴定所等单位在此次调研中提供的宝贵意见和建议。

基金项目

国家重点研发计划项目(2016YFC0503600)；山东省自然科学基金面上项目(ZR2020MD074)；中国海油海洋环境与生态保护公益基金(CF-MEEC/TR/2018-09)。

NOTES

*通讯作者。